日(rì)前，國(guó)務院辦公廳發布了《關于鼓勵和支持社會資本參與生(shēng)态保護修複的意見(jiàn)》。全文如(rú)下：

國(guó)務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生(shēng)态保護修複的意見(jiàn)

國(guó)辦發〔2021〕40号

各省、自(zì)治區、直轄市人(rén)民(mín)政府，國(guó)務院各部委、各直屬機(jī)構：

生(shēng)态保護修複是守住自(zì)然生(shēng)态安全邊界、促進自(zì)然生(shēng)态系統質量整體(tǐ)改善的重要保障。長期以來(lái)，我國(guó)一些地區生(shēng)态系統受損退化問(wèn)題突出、曆史欠賬較多，生(shēng)态保護修複任務量大(dà)面廣，需要動員(yuán)全社會力量參與。爲進一步促進社會資本參與生(shēng)态建設，加快(kuài)推進山(shān)水林田湖草沙一體(tǐ)化保護和修複，經國(guó)務院同意，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體(tǐ)要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國(guó)特色社會主義思想爲指導，全面貫徹黨的十九大(dà)和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生(shēng)态文明思想，認真落實黨中央、國(guó)務院決策部署，牢固樹(shù)立綠水青山(shān)就(jiù)是金山(shān)銀山(shān)理(lǐ)念，充分(fēn)發揮市場在資源配置中的決定性作(zuò)用，更好發揮政府作(zuò)用，聚焦重點領域，激發市場活力，推動生(shēng)态保護修複高質量發展，增加優質生(shēng)态産品供給，維護國(guó)家生(shēng)态安全，構建生(shēng)态文明體(tǐ)系，推動美麗中國(guó)建設。

（二）工(gōng)作(zuò)原則。

堅持保護優先、系統修複。遵循自(zì)然規律，統籌自(zì)然生(shēng)态各要素，以自(zì)然恢複爲主，輔以必要的人(rén)工(gōng)措施，增強各項舉措的關聯性和耦合性，推進山(shān)水林田湖草沙整體(tǐ)保護、系統修複、綜合治理(lǐ)，提升生(shēng)态系統質量和穩定性。

堅持政府主導、市場運作(zuò)。發揮政府規劃管控、政策扶持、監管服務、風(fēng)險防範等作(zuò)用，統一市場準入，規範市場秩序，建立公開透明的市場規則，爲社會資本營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報和合理(lǐ)退出機(jī)制，實現社會資本進得(de)去(qù)、退得(de)出、有收益。嚴禁借生(shēng)态保護修複之名行開發之實，嚴禁突破耕地保護和生(shēng)态保護等紅(hóng)線，嚴禁各類違反法律法規規定的行爲。

堅持目标導向、問(wèn)題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生(shēng)态保護修複市場機(jī)制，聚焦解決信息缺失、融資困難、政策分(fēn)散、鼓勵和支持措施不明确、交易機(jī)制和回報機(jī)制不健全等問(wèn)題，推動實現生(shēng)态效益和經濟社會效益相(xiàng)統一。

堅持改革創新、協調推進。加強與自(zì)然資源資産産權制度、生(shēng)态産品價值實現機(jī)制、生(shēng)态保護補償機(jī)制等改革協同，統籌必要投入與合理(lǐ)回報，暢通社會資本參與和獲益渠道，創新激勵機(jī)制、支持政策和投融資模式，激發社會資本投資潛力和創新動力。

二、參與機(jī)制

（三）參與内容。鼓勵和支持社會資本參與生(shēng)态保護修複項目投資、設計(jì)、修複、管護等全過程，圍繞生(shēng)态保護修複開展生(shēng)态産品開發、産業發展、科(kē)技創新、技術(shù)服務等活動，對區域生(shēng)态保護修複進行全生(shēng)命周期運營管護。重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任爲主（包括責任人(rén)滅失、自(zì)然災害造成等）的生(shēng)态保護修複。對有明确責任人(rén)的生(shēng)态保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方式。

1．自(zì)主投資模式。社會資本單獨或以聯合體(tǐ)、産業聯盟等形式出資開展生(shēng)态保護修複。

2．與政府合作(zuò)模式。社會資本可(kě)按照(zhào)市場化原則設立基金，投資生(shēng)态保護修複項目。對有穩定經營性收入的項目，可(kě)以采用政府和社會資本合作(zuò)（PPP）等模式，地方政府可(kě)按規定通過投資補助、運營補貼、資本金注入等方式支持社會資本獲得(de)合理(lǐ)回報。

3．公益參與模式。鼓勵公益組織、個人(rén)等與政府及其部門(mén)合作(zuò)，參與生(shēng)态保護修複，共同建設生(shēng)态文明。

社會資本可(kě)通過以下方式在生(shēng)态保護修複中獲得(de)收益：采取“生(shēng)态保護修複+産業導入”方式，利用獲得(de)的自(zì)然資源資産使用權或特許經營權發展适宜産業；對投資形成的具有碳彙能力且符合相(xiàng)關要求的生(shēng)态系統，申請(qǐng)核證碳彙增量并進行交易；通過經政府批準的資源綜合利用獲得(de)收益等。

（五）參與程序。結合實際積極探索靈活高效的工(gōng)作(zuò)程序，充分(fēn)調動社會資本參與生(shēng)态保護修複的積極性。一般可(kě)以采取如(rú)下程序：

1．科(kē)學設立生(shēng)态保護修複項目。堅持問(wèn)題導向，依據各級國(guó)土(tǔ)空間規劃、生(shēng)态保護修複規劃等規劃和有關标準要求，确定生(shēng)态保護修複任務和重點項目。

2．合理(lǐ)制定生(shēng)态保護修複方案。在廣泛征求社會意見(jiàn)的基礎上，合理(lǐ)确定項目生(shēng)态保護修複方案，明确生(shēng)态保護修複目标或核心指标、自(zì)然資源（其中礦産資源僅限于因項目需要采挖的隻能用作(zuò)普通建築材料的砂、石、粘土(tǔ)）資産配置及後續産業發展要求等。涉及相(xiàng)關主體(tǐ)利益的，應當協商一緻。

3．公開競争引入生(shēng)态保護修複主體(tǐ)。将生(shēng)态保護修複方案、相(xiàng)應的自(zì)然資源資産配置方案、各類指标轉讓及支持政策等一并公開，通過競争方式确定生(shēng)态保護修複主體(tǐ)暨自(zì)然資源資産使用權人(rén)，并簽訂生(shēng)态保護修複協議(yì)和土(tǔ)地出讓合同等自(zì)然資源資産配置協議(yì)，明确修複要求、各方權利義務和違約責任。

4．規範開展生(shēng)态保護修複産品市場化交易。探索建立自(zì)然資源資産與生(shēng)态保護修複産品的交易渠道，公開發布産品交易規則、企業信用評級等信息，依托公共資源交易平台體(tǐ)系，規範開展市場化交易。

三、重點領域

（六）自(zì)然生(shēng)态系統保護修複。針對受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自(zì)然生(shēng)态系統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土(tǔ)流失治理(lǐ)、河道保護治理(lǐ)、野生(shēng)動植物種群保護恢複、生(shēng)物多樣性保護、國(guó)土(tǔ)綠化、人(rén)工(gōng)商品林建設等。全面提升生(shēng)态系統碳彙能力，增加碳彙增量，鼓勵開發碳彙項目。科(kē)學評估界定自(zì)然保護地保護和建設範圍，引導當地居民(mín)和公益組織等參與科(kē)普宣教、自(zì)然體(tǐ)驗、科(kē)學實驗等活動和特許經營項目。

（七）農田生(shēng)态系統保護修複。針對生(shēng)态功能減弱、生(shēng)物多樣性減少、開發利用與生(shēng)态保護矛盾突出的農田生(shēng)态系統，開展全域土(tǔ)地綜合整治，實施農用地整理(lǐ)、建設用地整理(lǐ)、鄉村生(shēng)态保護修複、土(tǔ)地複墾、生(shēng)物多樣性保護等，改善農田生(shēng)境和條件(jiàn)。

（八）城(chéng)鎮生(shēng)态系統保護修複。針對城(chéng)鎮生(shēng)态系統連通不暢、生(shēng)态空間不足等問(wèn)題，實施生(shēng)态廊道、生(shēng)态清潔小流域、生(shēng)态基礎設施和生(shēng)态網絡建設，提升城(chéng)鎮生(shēng)态系統質量和穩定性。

（九）礦山(shān)生(shēng)态保護修複。針對曆史遺留礦山(shān)存在的突出生(shēng)态環境問(wèn)題，實施地質災害隐患治理(lǐ)、礦山(shān)損毀土(tǔ)地植被恢複、破損生(shēng)态單元修複等，重建生(shēng)态系統，合理(lǐ)開展修複後的生(shēng)态化利用；參與綠色礦山(shān)建設，提高礦産資源節約集約利用水平。

（十）海洋生(shēng)态保護修複。針對海洋生(shēng)境退化、外來(lái)物種入侵等問(wèn)題，實施退圍還(hái)灘還(hái)海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合治理(lǐ)、海岸帶重要生(shēng)态廊道維護、水生(shēng)生(shēng)物資源增殖、栖息地保護等。探索在不改變海島自(zì)然資源、自(zì)然景觀和曆史人(rén)文遺迹的前提下，對生(shēng)态受損的無居民(mín)海島開展生(shēng)态保護修複，允許适度生(shēng)态化利用。

（十一）探索發展生(shēng)态産業。鼓勵和支持投入循環農（林）業、生(shēng)态旅遊、休閑康養、自(zì)然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生(shēng)态牧場等；發展經濟林産業和草、沙、竹、油茶、生(shēng)物質能源等特色産業；參與河道保護和治理(lǐ)，在水資源利用等産業中依法優先享有權益；參與外來(lái)入侵物種防治、生(shēng)物遺傳資源可(kě)持續利用，推廣應用高效誘捕、生(shēng)物天敵等實用技術(shù)；開展産品認證、生(shēng)态标識、品牌建設等工(gōng)作(zuò)。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市、縣級政府應将生(shēng)态保護修複和相(xiàng)關産業發展的空間需求納入國(guó)土(tǔ)空間規劃。鼓勵社會資本參與生(shēng)态保護修複方案編制，在符合法律法規政策和規劃約束條件(jiàn)的前提下，合理(lǐ)安排生(shēng)态保護修複區域内各類空間用地的規模、結構、布局和時序。項目範圍内涉及零散耕地、園地、林地、其他(tā)農用地需要空間置換和布局優化的，可(kě)納入生(shēng)态保護修複方案一并依法審批；涉及永久基本農田調整等法定審批事(shì)項的，依法辦理(lǐ)審批手續。落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅(hóng)線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。項目完成後，通過年(nián)度土(tǔ)地變更調查統一調整土(tǔ)地用途，不動産登記機(jī)構依據調整土(tǔ)地用途文件(jiàn)辦理(lǐ)相(xiàng)關不動産登記。

（十三）産權激勵。對集中連片開展生(shēng)态修複達到一定規模和預期目标的生(shēng)态保護修複主體(tǐ)，允許依法依規取得(de)一定份額的自(zì)然資源資産使用權，從(cóng)事(shì)旅遊、康養、體(tǐ)育、設施農業等産業開發；其中以林草地修複爲主的項目，可(kě)利用不超過3%的修複面積，從(cóng)事(shì)生(shēng)态産業開發。對社會資本投入并完成修複的國(guó)有建設用地，拟用于經營性建設項目的，在同等條件(jiàn)下，該生(shēng)态保護修複主體(tǐ)在公開競争中具有優先權；涉及海域使用權的，可(kě)以依法依規比照(zhào)上述政策辦理(lǐ)。修複後新增的集體(tǐ)農用地，鼓勵農村集體(tǐ)經濟組織将經營權依法流轉給生(shēng)态保護修複主體(tǐ)。修複後的集體(tǐ)建設用地，符合規劃的，可(kě)根據國(guó)家統一部署穩妥有序推進農村集體(tǐ)經營性建設用地入市，生(shēng)态保護修複主體(tǐ)可(kě)在同等條件(jiàn)下優先取得(de)使用權。社會資本投資修複并依法獲得(de)的土(tǔ)地、海域使用權等相(xiàng)關權益，在完成修複任務後，可(kě)依法依規流轉并獲得(de)相(xiàng)應收益。

釋放(fàng)産權關聯權益。社會資本将修複區域内的建設用地修複爲農用地并驗收合格後，騰退的建設用地指标可(kě)以優先用于相(xiàng)關産業發展，節餘指标可(kě)以按照(zhào)城(chéng)鄉建設用地增減挂鈎政策，在省域範圍内流轉使用。生(shēng)态保護修複主體(tǐ)将自(zì)身(shēn)依法取得(de)的存量建設用地修複爲農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指标可(kě)用于其在省域範圍内占用同地類的農用地。

建立健全自(zì)然、農田、城(chéng)鎮等生(shēng)态系統保護修複激勵機(jī)制。研究制定生(shēng)态系統碳彙項目參與全國(guó)碳排放(fàng)權交易相(xiàng)關規則，逐步提高生(shēng)态系統碳彙交易量。健全以社會捐贈方式參與生(shēng)态保護修複的制度，鼓勵參與自(zì)然保護地等生(shēng)态保護修複。創新林木采伐管理(lǐ)機(jī)制，開展人(rén)工(gōng)商品林自(zì)主采伐試點，引導社會資本科(kē)學編制簡易森林經營方案，對具有一定經營規模的企業可(kě)單獨編制森林采伐限額，經審批可(kě)依法依規自(zì)主采伐；采伐經濟林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可(kě)依據森林經營方案或規劃自(zì)行設計(jì)，依法依規自(zì)主決定采伐林齡和方式。

（十四）資源利用。按照(zhào)生(shēng)态保護修複方案及其工(gōng)程設計(jì)，對于合理(lǐ)削坡減荷、消除地質災害隐患等新産生(shēng)的土(tǔ)石料及原地遺留的土(tǔ)石料，河道疏浚産生(shēng)的淤泥、泥沙，以及優質表土(tǔ)和鄉土(tǔ)植物，允許生(shēng)态保護修複主體(tǐ)無償用于本修複工(gōng)程，納入成本管理(lǐ)；如(rú)有剩餘的，由縣級以上地方政府依托公共資源交易平台體(tǐ)系處置，并保障生(shēng)态保護修複主體(tǐ)合理(lǐ)收益。

（十五）财稅支持。發揮政府投入的帶動作(zuò)用，探索通過PPP等模式引入社會資本開展生(shēng)态保護修複，符合條件(jiàn)的可(kě)按規定享受環境保護、節能節水等相(xiàng)應稅收優惠政策。社會資本投資建設的公益林，符合條件(jiàn)并按規定納入公益林區劃的，可(kě)以同等享受相(xiàng)關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性債務的前提下，支持金融機(jī)構參與生(shēng)态保護修複項目，拓寬投融資渠道，優化信貸評審方式，積極開發适合的金融産品，按市場化原則爲項目提供中長期資金支持。推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大(dà)對生(shēng)态保護修複的投資力度。積極支持符合條件(jiàn)的企業發行綠色債券，用于生(shēng)态保護修複工(gōng)程。支持技術(shù)領先、綜合服務能力強的骨幹企業上市融資。允許具備條件(jiàn)的企業發行綠色資産證券化産品，盤活資源資産。健全森林保險制度，鼓勵保險機(jī)構和有條件(jiàn)的地方探索開展保價值、保産量、保收入的特色經濟林和林木種苗保險試點，推進草原保險試點，加大(dà)保險産品創新力度，完善災害風(fēng)險防控和分(fēn)散機(jī)制。

五、保障機(jī)制

（十七）加強組織領導。各地區要将鼓勵和支持社會資本參與生(shēng)态保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統籌協調機(jī)制。要暢通渠道、聽取訴求，保障社會資本合法權益，增強長期投資信心。各級自(zì)然資源主管部門(mén)要強化工(gōng)作(zuò)統籌，制定生(shēng)态保護修複規劃，明确修複任務，設立項目并确定生(shēng)态保護修複目标及自(zì)然資源資産配置要求。各有關部門(mén)和單位要按職責分(fēn)工(gōng)，制定完善相(xiàng)關配套政策措施，細化操作(zuò)程序，形成協同推進的工(gōng)作(zuò)合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭引領作(zuò)用，搭建混合所有制企業等合作(zuò)平台，促進各類資本和産業協同。鼓勵開展生(shēng)态保護修複理(lǐ)論和方法等基礎研究、關鍵技術(shù)研發和集成示範推廣，探索導向明确、路(lù)徑清晰、投入持久、回報穩定的資源導向型可(kě)持續發展模式。加強科(kē)研人(rén)才梯隊建設，構建産學研用相(xiàng)結合的良性發展機(jī)制。

（十九）優化監管服務。建立投資促進機(jī)制，搭建信息服務平台，彙總發布各類生(shēng)态保護修複項目及投資需求、政策法規标準等信息。加強督察和執法，全程全面依法監管，嚴格規範行爲，建立信用監管機(jī)制，實現跨地區跨部門(mén)獎懲聯動。生(shēng)态保護修複過程中涉及地理(lǐ)、生(shēng)态、生(shēng)物等方面敏感信息采集、處理(lǐ)和使用的，嚴格按照(zhào)相(xiàng)關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法律法規政策宣傳。開展生(shēng)态保護修複品牌建設，充分(fēn)利用各類媒體(tǐ)平台，提升傳播力和影(yǐng)響力，增強社會資本參與的獲得(de)感和榮譽感，促進全社會關心支持生(shēng)态保護修複事(shì)業，共同推進美麗中國(guó)建設。

國(guó)務院辦公廳

2021年(nián)10月25日(rì)